Mg. Isamu Okuma Jaimes
Estudio Arbizu y Gamarra
Presidente y abogado de la Asociación Peruana de Consumidoras y Usuarias - ACONUS Registro Indecopi N.° 087-AC/DPC
Resumen.
La propuesta para eliminar los topes a las tasas de interés cambia el equilibrio entre bancos y usuarios. La SBS advirtió posibles efectos de exclusión, pero eso no prueba que liberar totalmente las tasas proteja mejor al consumidor. Consideramos que la reforma sobre los topes de las tasas debe salir de la delegación de facultades, para discutirse en una ley propia con participación de los consumidores y con reglas expresas en contra de la usura bancaria.
1. Introducción
En julio de 2026, el Poder Ejecutivo presentó ante el Congreso de la República un proyecto de ley mediante el cual solicitó la delegación de facultades legislativas en diversas materias. Dentro de este pedido, el numeral 9 propone autorizar al Ejecutivo para derogar la Ley N.° 31143 y adecuar las disposiciones relacionadas con los límites a las tasas de interés y la usura en el sistema financiero. La propuesta reabre una discusión que previamento atravesó el control del Tribunal Constitucional y el debate parlamentario, pero pretende resolverla mediante un decreto legislativo. La Ley N.° 31143 fue publicada el 18 de marzo de 2021, u constitucionalidad fue cuestionada por el Colegio de Abogados de Ica y el Poder Ejecutivo mediante las demandas tramitadas en los Expedientes N° 00010-2021-PI/TC y 00012-2021-PI/TC, respectivamente. Ambos procesos fueron acumulados y resueltos mediante la sentencia del 22 de marzo de 2024, que declaró infundadas las demandas, confirmando que el establecimiento de tasas máximas se encontraba dentro de las atribuciones constitucionales del Banco Central de Reserva del Perú. Posteriormente, el 11 de junio de 2025, el Pleno del Congreso rechazó el dictamen que pretendía derogar la misma ley; no obstante, ahora se pretende alcanzar un resultado semejante mediante la delegación de facultades al Poder Ejecutivo. El numeral 9 del pedido de delegación de facultades busca eliminar los topes a las tasas de interés establecidos por la Ley N.° 31143 y también retirar o ajustar las referencias civiles y penales vinculadas con la usura en las operaciones financieras. Lo grave es que, si se elimina el límite, las entidades recuperarán un mayor margen para trasladar al usuario el costo del riesgo crediticio, aun cuando este disponga, en la práctica, de alternativas de elección muy limitadas dentro del mercado financiero, siendo los más expuestos los consumidores de menores ingresos, con empleo informal o con un historial crediticio reducido. La SBS señaló que los topes podrían haber dejado fuera del sistema a ciertos deudores de mayor riesgo, siendo este dato de especial atención; pero, no basta para concluir que la liberalización total de los topes sea mejor para el usuario financiero. Falta saber cuántos usuarios fueron excluidos por el tope, cuántos accedieron a créditos más baratos y cuántos evitaron endeudarse en condiciones imposibles. Las personas en su faceta de consumidores y usuarios merecen acceder a créditos formales, con especial protección del Estado.
2. Informar no basta para proteger al usuario
La propuesta confía en que más información hará que la competencia ordene el mercado, bajo la Mano Invisible (la mano del poder económico – político). Ahora bien, la transparencia en la información es necesaria, pero no reemplaza la protección a las personas, porque un consumidor puede conocer la TCEA y aun así aceptar una tasa abusiva porque necesita dinero, no tiene historial o no encuentra otra opción en un mercado con tendencia oligopólica. En efecto, el mercado peruano de banca múltiple presenta una estructura altamente concentrada y rasgos propios de un oligopolio, debido a que cuatro entidades reúnen más del 80 % de las colocaciones. Esta constatación no acredita, por sí sola, una práctica concertada ni una infracción a las normas de libre competencia; pero, obliga a descartar la premisa de que cada usuario financiero negocia en un mercado atomizado, con múltiples alternativas equivalentes y capacidad para disciplinar las tasas mediante su sola decisión de consumo. Esta estructura resulta especialmente relevante para evaluar la eliminación de los topes, porque en un mercado con elevada concentración, contratos por adhesión, barreras de entrada por alta regulación y consumidores que enfrentan costos de cambio, urgencias de liquidez y alternativas limitadas, la información por sí sola no garantiza que el consumidor disponga de poder efectivo para rechazarlo. Por ello, cualquier eliminación de una protección material debe demostrar, no simplemente presumir, que la competencia será capaz de impedir precios abusivos y proteger a los usuarios de mayor vulnerabilidad. En esta línea, el Tribunal Constitucional sostuvo que el artículo 65 de la Constitución exige una especial protección del consumidor, siendo este un derecho fundamental social. Bajo este contexto, la información es parte de esa protección, pero no la agota. En una economía social de mercado, la libertad económica tiene límites cuando aparece el abuso, ese límite son los derechos de los consumidores. Es así como, si el tope vigente tiene problemas, se puede corregir cambiando la metodología, diferenciando segmentos o creando reglas especiales para primeros créditos, sin quitar el límite y ofreciendo, como reemplazo, más papeles informativos, que todos sabemos no cumplen una función protectora de las personas en su faceta de usuario o consumidor.
3. La afectación al Derecho del Consumidor
Esta reforma compromete intereses difusos y colectivos de los usuarios financieros; toda vez que, el daño se mide por su efecto acumulado en millones de consumidores. Por eso las asociaciones de consumidores como Aconus tenemos un rol preventivo del daño, porque representamos un interés común que normalmente queda disperso frente a entidades con gremios, equipos técnicos con acceso permanente a la decisión pública y con gran poder económico como el Grupo Romero o Intercorp. No afirmamos que exista una presión indebida detrás de la propuesta; lo que decimos es que una reforma que beneficia de forma directa a un sector organizado, económicamente fuerte, que reparte sus costos entre usuarios dispersos debe discutirse con máxima transparencia, siempre bajo el Principio Pro Consumidor, establecido en el Código de Protección y Defensa del Consumidor. Es decir, todas las interpretaciones, normas y sistemas deben ser siempre pensadas a favor de las personas en su faceta de consumidor o usuario. Además, la propia exposición de motivos reconoció que la eliminación integral de los topes de interés exige cambios adicionales en normas vinculadas al BCRP, la SBS y el régimen legal de la usura. Eso confirma que la discusión debe hacerse mediante una ley específica; por ello, el Congreso debe escuchar al BCRP, SBS, Indecopi, academia, MYPE, entidades financieras y asociaciones de consumidores. Además, debe comparar alternativas con datos sobre acceso, costo total, morosidad, informalidad y sobreendeudamiento de las personas. Bajo este contexto, las asociaciones de consumidores, como Aconus, no defendemos el tope por costumbre ni negamos que pueda requerir ajustes; no obstante, consideramos que si el Estado propone reducir la protección debe demostrar que el cambio mejora efectivamente la vida de los usuarios, no solo la rentabilidad del crédito a favor de las empresas. Por eso, el numeral 9 debe excluirse de la delegación de facultades si se desea proteger a las personas en su condición de consumidores y usuarios. En conclusión, si se requiere cambiar el régimen de topes tasas de intereses, debe aprobarse una reforma completa con protección contra la usura bancaria, prevención del sobreendeudamiento, supervisión estricta, indicadores públicos y revisión periódica; toda vez que, en una economía social de mercado, el crédito es necesario; pero no debe aprovecharse de la necesidad del consumidor. El Estado debe proteger los intereses económicos de las personas, no debe convertirse en el facilitador legal para beneficio
Referencias económicos de las empresas y sus socios.
1. Congreso de la República. Proposición Legislativa N.° 00098-2026-2031-CD y Exposición de Motivos, numeral 9, pp. 302-306, versión de 27 de agosto de 2026.
2. Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Informe de Estabilidad del Sistema Financiero, mayo de 2025.
3. Tribunal Constitucional. STC Exps. acumulados N.os 00010-2021-PI/TC y 00012-2021-PI/TC, Caso de la Ley de protección contra la usura, 25 de enero de 2024.
4. Ley N.° 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, arts. 128-130 y 153.
5. Constitución Política del Perú, art. 65; Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 21.3.
6. Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, Información estadística de la banca múltiple. Ranking de créditos, depósitos y patrimonio, diciembre de 2025. El porcentaje corresponde a la suma de las participaciones individuales publicadas por la SBS.